1. הדין
סעיף 107 לחוק המקרקעין, התשכ”ט-1969 קובע כדלקמן:
“107. הגדרות
בפרק זה:
“מקרקעי ציבור” – מקרקעי ישראל כמשמעותם בחוק-יסוד: מקרקעי ישראל, ומקרקעין של רשות מקומית או של תאגיד שהוקם על-ידי חיקוק;
“מקרקעי יעוד” – מקרקעי ציבור המיועדים לתועלת הציבור, והם:
(1) שפת הים, לרבות מקרקעין שבתחומי נמל;
(2) נהרות, נחלים ותעלות וגדותיהם;
(3) דרכים ומסילות-ברזל, לרבות מקרקעין המשמשים תחנות של מסילות-ברזל;
(4) נמלי תעופה;
(5) סוגים אחרים של מקרקעי ציבור שנקבעו בתקנות, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, כמקרקעי יעוד לעניין פרק זה.”
2. כללי
תכנית בניין עיר היא חיקוק וייעודן של החלקות הכלולות בתחומה נקבע על-פי הקבוע בתכנית {ראה למשל: ע”א 3213/97 נקר נ’ הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה, פ”ד נג(4), 625, 646 (1999); ע”א 8797/99 אנדרמן נ’ ועדת הערר המחוזית לפי חוק התכנון והבניה, תשכ”ה-1965, חיפה, פ”ד נו(2), 466, 474 (2001); עע”מ 7336/10 ארנה אסתר לוקר ואח’ נ’ הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז חיפה ואח’, תק-על 2012(4), 4547 (2012)}.
ב- עת”מ (חי’) 28293-10-11 {שרה ברנשטיין ואח’ נ’ הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה ואח’, תק-מח 2013(1), 4025 (2013)} נקבע כי המוסד התכנוני רשאי לשנות מקרקעי ייעוד במסגרת תכנית שאושרה סופית לפי חוק התכנון והבניה.
בית-משפט אינו קיבל את פרשנות העותרים למונח “תכנית שאושרה סופית”, היינו, תכנית מקדימה או תכנית ביניים. נקבע, כי אין זה סביר שמוסדות התכנון יידרשו להגיש תכנית ביניים, במסגרתה ישונה ייעוד מקרקעי הייעוד ורק לאחר שתכנית מקדימה זו תאושר, יהיו רשאים הם להגיש תכנית איחוד וחלוקה ולכלול בה גם את השטח הציבורי. כפילות זו תביא לסרבול ההליך שלא לצורך ואין בה כל היגיון תכנוני או אחר.
בית-משפט קיבל את עמדת הוועדה בעניין זה אשר קבעה כי:
“משמוצע בתכנית לשנות את ייעודה התכנוני של הקרקע באופן שהיא לא תיחשב עוד כ”מקרקעי ייעוד”, אין כל מניעה משפטית כי לצד שינוי זה יבוצע גם שינוי בהקצאה הקניינית של הקרקע במסגרת של תכנית איחוד וחלוקה ללא הסכמה. הקצאה זו צריכה להיעשות, כמובן, לפי החוק בנושא זה והיא באה לידי ביטוי בתכנית זו ובטבלת ההקצאות ולוח השומה המצורפים אליה ואשר לפיהם כלל השטח המיועד לדרכים אף גדל בהשוואה למצב הקיים.”
זו גם היתה עמדת החוקרת שמינתה הוועדה אשר סברה כי יש לדחות את טענת העותרים לפיה לא ניתן לשנות את ייעודה של דרך ציבורית, אף אם מדובר במקרקעי ייעוד, כאמור בסעיף 107 לחוק המקרקעין. לדעת החוקרת, קבלת טענת העותרים תביא להטלת מגבלה בלתי-סבירה בקידום תכניות קידום וחלוקה הכוללות גם דרכים מאושרות, בניגוד גמור לפרקטיקה המקובלת.
ככלל, מטרתה של תכנית איחוד וחלוקה היא לשנות את פריסת ייעודי הקרקע על-פי המצב המאושר ולכן, תכנית איחוד וחלוקה משנה תדיר ייעודם של מקרקעין מדרכים לייעודים אחרים. אפשרות לפיה תכנית איחוד וחלוקה על מתחם הכולל דרכים מאושרות, תדרוש תחילה להצטייד באישור הממשלה או אישור תכנית ביניים, שאינה תכנית לאיחוד וחלוקה, בה ישונה ייעוד הדרכים לייעוד הרצוי – אינה מעשית ואף עומדת בסתירה לפרקטיקה הנוהגת של תכניות איחוד וחלוקה המאושרות מדי יום על-ידי מוסדות התכנון.
סעיף 113(ג) לחוק המקרקעין, התשכ”ט-1969 קובע כדלקמן:
“113. התיישנות
…
(ג) במקרקעי ציבור לא יחול סעיף 94.”
“מקרקעי ציבור” הוגדרו בסעיף 107 לחוק המקרקעין כ”מקרקעי ישראל כמשמעותם בחוק-יסוד: מקרקעי ישראל, ומקרקעין של רשות מקומית או של תאגיד שהוקם על-ידי חיקוק”.
סעיף 1 לחוק-יסוד: מקרקעי ישראל מגדיר כך:
“1. איסור העברת בעלות
מקרקעי ישראל, והם המקרקעים בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקימת לישראל…”
התכלית של הוראת סעיף 113(ג) לחוק המקרקעין היא לשלול פגיעה בזכותה של המדינה במקרקעין אשר בבעלותה, בעת שאין באפשרותה לפקח על כל המקרקעין שלה.
ראו בעניין זה גם ויסמן, 518:
“חוק המקרקעין שולל רכישת זיקת הנאה ב”מקרקעי ציבור”… הטעם לכך שההתיישנות כדרך לרכישת זיקת הנאה נשללה במקרקעי ציבור נעוצה בקושי המעשי של הבעלים של מקרקעין אלה לפקח על הנעשה במקרקעין שלהם, בהתחשב בשטחיהם הנרחבים ובאמצעים העומדים לרשותם…”
{ראה גם תא”ק (ת”א) 6844-09-11 עיריית ת”א נ’ אשר בן שמואל, תק-של 2013(3), 71661 (11.09.13)}
ב- ת”א (ת”א) 61344-07 {רשות הפיתוח באמצעות עמידר החברה הלאומית לשיכון בישראל בע”מ נ’ חסן כחיל ואח’, תק-של 2013(1), 681 (28.01.13)} נקבע כי בהתייחס למקרקעי המדינה, חזרו בתי-המשפט וקבעו כי יש לנהוג משנה זהירות בגזירת זכויות בהסתמך על התנהלות הרשויות. לעניין זה יפים הדברים שנאמרו ב- רע”א 10346/06 שלהלן:
“ואולם, אטעים כי “רשות מכללא” כזאת היא במהותה “רשות מכללא על-ידי מחדל”, שהרי התנהגות המשיבה כלפי המבקשת לא נבעה מחשיבה כזאת או אחרת, אלא פשוט מכבדותו ואיטיותו לעיתים של המינהל הציבורי, העוסק ברכוש הציבור וידיו מלאות עבודה, ופעמים הוא יעיל יותר ופעמים פחות, וראיה לדבר שנקפו שנים עד שהוחל בטיפול בפינוי, וגם משהוחל נקפו עוד שנים עד הגשת תביעה, ומי ימלל אם ישנם עוד מקרים כאלה.
בכגון דא על בית-המשפט לדקדק היטב בבואו לגזור זכויות מנסיבות של מימי המינהל הציבורי ההולכים להם לאט.”
{רע”א 10346/06 ארז נ’ מדינת ישראל – משרד הביטחון, פורסם באתר האינטרנט נבו (12.06.07)}
כן נקבע ב- רע”א 9076/05 שלהלן:
“אטעים במקום זה, כי אל נכון ציין בית-המשפט המחוזי את שציין באשר למדינה, שאין להחזיקה כמודעת בכל עת למצב קרקעותיה. חזון נפרץ הוא, שהמדינה אינה שומרת כדבעי על קרקעותיה, אם מחוסר כוח אדם וחוסר סדר ואם במקרים מסויימים (ואיני מדבר דווקא בפרשה זו) מהתרשלות. גורמי המדינה צריך שיתנו אל ליבם את חובותיהם, אך גם אין להחיל על קרקעות המדינה אותן אמות-מידה מחמירות של חזקת ידיעה.”
{רע”א 9076/05 אלדוח נ’ מינהל מקרקעי ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (02.05.06)}
זאת ועוד, בית-המשפט חזרו וקבעו כי רשות חינם – לא כל שכן ברכוש הציבור – אינה יכולה ככלל להיות בלתי-הדירה {רע”א 977/06 בן חמו נ’ מדינת ישראל משרד הבריאות, פורסם באתר האינטרנט נבו (26.02.06); רע”א 1156/02 חיר נ’ לידאי, פ”ד נז(3), 949 (2003)}.
3. מקרקעין כמשמעותם בחוק-יסוד: מקרקעי ישראל
עקרון הבעלות הציבורית עוגן לימים בסעיף 1 לחוק-יסוד: מקרקעי ישראל, אשר זה לשונו:
“1. איסור העברת בעלות
מקרקעי ישראל, והם המקרקעין בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקיימת לישראל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת.”
יצויין, כי אף טרם כינונו של חוק היסוד בתש”ך-1960, ועימו חקיקתם של חוק מקרקעי ישראל, התש”ך-1960 {להלן: “חוק מקרקעי ישראל”}, וחוק מינהל מקרקעי ישראל, התש”ך-1960 {להלן: “חוק מינהל מקרקעי ישראל”}, נתן המחוקק מעמד נורמטיבי לעקרון הבעלות הציבורית על מקרקעי המדינה, ובמיוחד בנוגע לקרקעות חקלאיות, ופעל על-פיו.
סעיף 3(4) לחוק רשות הפיתוח (העברת נכסים), התש”י-1950, הגביל משמעותית את סמכותה של רשות הפיתוח למכור קרקעות; וסעיף 5(ב) לחוק נכסי המדינה, התשי”א-1951, הגביל את סמכות המדינה למכור נכסי מקרקעין {ראו דברי שר האוצר לוי אשכול בקריאתם הראשונה של שלושת החוקים בדברי הכנסת 27ב, בעמ’ 2842-2839 (03.08.59); ויסמן כללי, 216}.
העקרון התקבל בקרב חברי הכנסת באהדה רבה ובהסכמה רחבה {ראו דברי הכנסת 27ב, 2960-2945 (06.08.59); כאשר את עיקר ההתנגדות השמיעה תנועת החירות, אשר התנגדה לפגיעה בזכות לקניין פרטי (שם, 2960)}.
מדבריהם של חברי הכנסת במהלך הדיונים בהצעות החוק עולה, כי הרעיונות שקיוו להגשים באמצעות עקרון הבעלות הציבורית על הקרקע, היו דומים לאלה ששיותה לנגד עיניה קק”ל. הוצגה השאיפה לכינונו של משטר צודק, המתבסס על עקרונות של שויון וצדק חלוקתי {ראו דבריהם של חבר הכנסת יעקב חזן בדברי הכנסת 27, 2953 (06.08.59); ושל שר האוצר לוי אשכול בדברי הכנסת 28, 707 (23.02.60)}.
יוסף, כי הודגש החיבור למסורת היובל היהודית {ראו דבריהם של חבר הכנסת מיכאל חזני בדברי הכנסת 28, 686 (22.02.60) ויו”ר ועדת חוקה חוק ומשפט זרח ורהפטיג בדברי הכנסת 29, 1917-1916 (19.07.60)}. המטרה העיקרית היא של ייעול ניצול משאבי המקרקעין של המדינה, באמצעות שליטה על היבטים שונים של יישום מדיניות התכנון והשימושים הנעשים בקרקע {ראו בנוסף דבריו של חבר הכנסת יעקב חזן בדברי הכנסת 28, 688 (22.02.60)}.
עם העלאת קרנו של עקרון הבעלות הציבורית על מקרקעי המדינה למעמד חוקתי, הוטלה הגשמת המטרות הגלומות בו, במסגרת חוק מינהל מקרקעי ישראל, על שני גופים: מועצת מקרקעי ישראל ומינהל מקרקעי ישראל {כיום הרשות}. הראשונה אמונה על התוית המדיניות הקרקעית של המדינה, והאחרון על ניהול המקרקעין לפי מדיניות זו.
בהיותם מופקדים על כלל מקרקעי ישראל, מרבית שטחה של המדינה, כאמור, לפעילותם של גופים אלה משמעות חלוקתית כבירה {ויסמן כללי, 238}.
מדיניות המועצה מיושמת בעיקר באמצעות החכרת קרקעות למטרות שונות, במסגרת חוזי חכירה, כבנדון דידן. אשר לתכליות המיוחדות המונחות ביסוד סמכות המינהל, על אלה עמד הנשיא ברק בפסק-דינו ב- בג”צ 6698/95 {קעדאן נ’ מינהל מקרקעי ישראל, פ”ד נד(1), 258 (2000)}, בציינו כי נועדו הן למנוע את העברת הבעלות בקרקע לידי גורמים בלתי-רצויים, לבצע מדיניות ביטחון ולאפשר פרוייקטים לאומיים, דוגמת קליטת עליה, פיזור אוכלוסין והתיישבות חקלאית.
כמו-כן, מונחות ביסוד החקיקה התכליות המיוחדות שנועדו להקל על מלאכת התכנון תוך שמירת רזרבה קרקעית לצרכים ממלכתיים והקצאת שטחים פתוחים לצורכי הציבור – כל זאת כדי לאפשר תכניות מתאר ולמנוע סחר ספקולטיבי בקרקעות המדינה.
תכליתם של חוזי החכירה של המינהל, איפוא, היא בעיקר הגשמתן של מטרות אלה {על תכליות מוסד החכירה לדורות, ראו יהושע ויסמן “חכירה כתחליף לבעלות” ספר הזיכרון לגד טדסקי – מסות במשפט אזרחי (יצחק אנגלרד, אהרן ברק, מרדכי א’ רבילו וגבריאלה שלו עורכים (התשנ”ו), 212}.
בנהלו את מקרקעי המדינה משמש המינהל {כיום הרשות} איפוא כנאמן הציבור, ועליו לפעול בהתאם לאינטרס הציבור כולו. אינטרס זה בא לידי ביטוי באיזון ראוי בין השיקולים הלאומיים הרבים, לרבות שיקולים תקציביים-כלכליים והיבטים של יעילות ותועלת שהמדינה מחוייבת בהם כלפי אזרחיה, כמו גם מטרות חברתיות {קמינצקי, 512}.
נקודת האיזון משתנה עם חלוף העתים. משאין ניתן ברגיל להגדיל את מצאי המקרקעין של המדינה {למעט אולי ייבוש רצועות ים}, ועם הופעתם של צרכים חדשים, הנה כדי שיהא באפשרות המדינה לממש את המטרות הטמונות ביסוד סמכותה ואת המדיניות הקרקעית שתיטיב ביותר עם כלל הציבור, מן ההכרח הוא שלמינהל (ולרשות הפיתוח לפניו), תהא אפשרות להשפיע על דרכי הניצול של המקרקעין.
חיונית יכולת זו לפעול לגבי זמינותם של המקרקעין לשימושים השונים, בהתאם לצרכים המשתנים {ראו יהושע ויסמן “הפרטה מוסוית של מקרקעי ישראל” עיוני משפט, כא(3), 525, 530 (1998)}. בהקשר זה כתב פרופ’ ויסמן, כי מכיוון שלא ניתן לצפות מראש את כל תהפוכות הזמן, ראוי כי בניסוח הסכמי חכירה לתקופה ממושכת ישתמשו הצדדים בתניות גמישות העשויות לאפשר התאמה של ההסכם לשינויים שצופן העתיד {ויסמן החזקה ושימוש, 323}.
דברים אלה תואמים כמובן את ההיגיון ואת השכל הישר. לא למותר להוסיף, כי המדיניות צריך שתבטא צדק חלוקתי.
4. מקרקעין של רשות מקומית
לעניין זה במסגרת ת”א 3431/06 {עיריית חולון נ’ עמותת מועדון נוה דוד כדורגל (ראשון לציון), פורסם באתר האינטרנט נבו (11.01.10)} נקבע כך:
“הכלל לגבי רשות במקרקעין לתקופה שאינה קצובה הוא, כי רשות כזו ניתנת לביטול בכל עת תוך מתן הודעה מוקדמת סבירה, אלא אם הוסכם אחרת. חריג לכלל זה נקבע בפסיקה, ועל-פיו יש נסיבות בהן רשות לתקופה שאינה קצובה אינה ניתנת לביטול (או לסיום) כלל והרשות הופכת לבלתי-הדירה.
נסיבות כאלה הן חריגות ביותר (ע”א 588/81 ציזיק נ’ הורביץ, פ”ד מ(1), 321 (1986); ע”א 2836/90 בצר נ’ צילוביץ, פורסם באתר האינטרנט נבו (12.02.86)). בשני המקרים הללו מדובר במקרקעין שברי-הרשות בנו עליהם בית למגוריהם, על חשבונם, על בסיס מצג עליו הסתמכו שהרשות תהיה לעולם ועד.”
לעניין רשות בלתי-הדירה שניתנת מטעם העיריה נקבע שם:
“הכרה בקיום רשות בלתי-הדירה במקרקעין של עיריה צריכה, לפיכך, להיות זהירה במיוחד, משום שיש בה עקיפה של כל ההליכים הקבועים בחקיקה ראשית לגבי הקניית זכויות קניין (ואף פחות מכך) במקרקעי עיריה.
נזכיר גם כי מקרקעין של רשות מקומית הם “מקרקעי ציבור” כהגדרתם בסעיף 107 לחוק המקרקעין, תשכ”ט-1969, ומכוח סעיף 113(ג) לחוק האמור לא חל עליהם סעיף 94 לחוק הנ”ל, המאפשר רכישת זיקת הנאה בהם מכוח שנים.
מכאן שהמחוקק ראה לנכון להבחין בין מקרקעין שאינם מקרקעי ציבור למקרקעי ציבור במובן זה שבמקרקעי ציבור, להבדיל ממקרקעין שאינם מקרקעי ציבור, לא ניתן לרכוש זיקת הנאה מכוח שנים…”
לאור האמור, רשות בלתי-הדירה ניתנת רק במקרים חריגים ועל-אחת-כמה-וכמה כאשר מדובר במקרקעין של עיריה, כי אז יש להיות זהירים במיוחד בעיקר נוכח העובדה שמדובר במקרקעי ציבור וכי זכות הציבור בכללו עומדת מול בית-משפט {תא”ק (הר’) 226-11-09 עיריית הרצליה נ’ אברהם חסון, תק-של 2012(4), 29989 (2012)}.
5. מקרקעין תת-ימיים
סעיף 108 לחוק המקרקעין, התשכ”ט-1969 קובע כי:
“108. מקרקעין תת-ימיים
מקרקעין הנמצאים מתחת למימי החופין של ישראל ומקרקעין הנמצאים מתחת למימי האגמים שבישראל הם של המדינה ונמנים על מקרקעי הציבור.”
6. פלישה למקרקעי ציבור
בשנים האחרונות, ניכרת מגמה שלא להקנות לבר רשות במקרקעי ציבור, מעמד של בעל רשות בלתי-הדירה, שכן הכרה בפולשים למקרקעי ציבור כבעלי זכות בלתי-הדירה, תעודד פלישות למקרקעי ציבור.
לעניין זה התייחס כב’ השופט רובנשטיין ב -רע”א 11527/05 {עיריית תל אביב-יפו נ’ שרון לוי, תק-על 2006(1), 3115 (2006)} באומרו, כי:
“… הטעם הוא הצורך במאבק לזכויות הציבור לקרקעות וכנגד פלישה לקרקעות ציבור, שכבר נזדמן לבית-משפט זה לדון בו… אין מנוס ממאבק עיקש בפלישה לקרקעות ציבור, הקרובה להיות לדעתי מכת מדינה במקומות רבים.
רשויות המדינה והציבור למיניהן מטבען הן גופים מסורבלים וכבדי תנועה, שהליכי פעולתם לא אחת איטיים, אם מטעמים טובים ואם מטעמים פחות טובים. אך בית-משפט זה תפקידו לעודד את הרשויות בבואן לעשות מלאכתן, אם גם באיחור, ולהגן על רכוש הציבור…
שב אני לנושא הקלות שבה מניחים אנשים ידם על מקרקעי ציבור, בתוך כניסה לפירצה של השתהותן של רשויות מאכיפת זכויות הציבור. קלות זו עצמה מחייבת מענה שיפוטי.”
ראה לעניין זה גם דברי כב’ השופטת ברקוביץ’ ב- ת”א (ת”א) 25067/05 {רשות הפיתוח, באמצעות סוכנות ‘עמידר’, החב’ הלאומית לשיכון בישראל בע”מ נ’ קיוויתי אשר, תק-של 2007(2), 21465 (2007); רע”א 5946/07 אברהים אזברגה ואח’ נ’ מינהל מקרקעי ישראל תק-על 2007(3), 536, 537 (2007)}.
ב- תא”ק (ת”א) 46684-10-11 {מוסדות לטפול בעולים נחשלים מלבן שירותי הגוינט בישראל נ’ ק י, תק-של 2012(2), 45169 (2012)}נקבע כי:
“על כל אלה יש להוסיף כי המקרקעין, הם מקרקעי ציבור. “מקרקעי ציבור” הוגדרו בחוק המקרקעין, בין היתר, כמקרקעי ישראל כמשמעותם בחוק-יסוד מקרקעי ישראל (סעיף 107 לחוק המקרקעין, התשכ”ט-1969). מקרקעי ישראל, לפי סעיף 1 לחוק-יסוד מקרקעי ישראל, הם, בין היתר, מקרקעין השייכים לקרן קיימת לישראל. הדירה בה אנו עוסקים שייכת לקק”ל, והוחכרה לתובעת על-מנת לשמש לצרכי ציבור.”
בעניין רישיון במקרקעי ציבור נפסק:
“רשות חינם – לא כל שכן ברכוש הציבור – אינה יכולה ככלל להיות בלתי-הדירה {ראו רע”א 1156/02 חיר נ’ לידאי, פ”ד נז(3), 949 (2003) (השופט טירקל) והאסמכתאות דשם}.”
בעניין פלישה למקרקעי ציבור בתי-המשפט מצווים להשמיע גם את קולו של האינטרס הציבורי בדבר הצורך במאבק לזכויות הציבור לקרקעות וכנגד פלישה לקרקעות ציבור והפקרות בתחום זה {רע”א 11527/05 עיריית תל-אביב-יפו נ’ שרון לוי, פורסם באתר האינטרנט נבו (06.03.06); רע”א 1004/05 שרלי חומרי בניין בע”מ ואח’ נ’ מנהל מקרקעי ישראל ואח’, פורסם באתר האינטרנט נבו (08.05.05); ע”פ 3413/05 פרי נ’ מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (17.04.05)}.
הקלות שבה אנשים מניחים ידם לא אחת ולא שתיים על מקרקעי ציבור, מחייבת מענה שיפוטי ראוי והולם, במקרים שבהן הרשויות מתעשתות לפעול {רע”א 11700/05 חבה נ’ מינהל מקרקעי ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (29.03.06)}.
7. חיוב בהיטלי סלילה או היטלי ביוב
ב- ע”א 1386/10 {המועצה המקומית באר יעקב נ’ מדינת ישראל – משרד הביטחון, תק-על 2012(1), 4438 (2012) (להלן: “פרשת באר יעקב”)} נקבע כי ניתן לחייב את המדינה בהיטלי סלילה אך לא בהיטלי ביוב.
המדובר בערעור על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי, אשר דחה תובענה שהגישה המועצה המקומית באר יעקב בגדרו ביקשה סעד הצהרתי לפיו על המדינה {להלן: “המשיבה”} לשאת בתשלום היטלי סלילה ותיעול בהתאם לחוקי העזר של המועצה. הדיון בבית-המשפט המחוזי התמקד, בהסכמת הצדדים, בשאלה העקרונית, אם חייבת המדינה, ככל בעל נכס ומחזיק קרקע, לשאת בהיטלים שמטילה רשות מקומית.
בית-המשפט קמא פסק כי לנוכח סעיף 42 לפקודת הפרשנות (נוסח חדש) לא ניתן לחייב את המדינה לשאת בתשלום היטלי פיתוח אשר לא הוטלו עליה מפורשות בחיקוק. נקבע, כי אומנם די בחוק העזר כדי להקים את הסמכות הנדרשת אולם, המסקנה היא כי בחוקי העזר שבענייננו – חוק עזר לבאר יעקב (סלילת רחובות), התשס”ו-2005 וחוק עזר לבאר יעקב (תיעול), התשס”ו-2005 – לא קיימת הסמכה מפורשת כנדרש.
בנוסף, נקבע עוד כי המועצה המקומית באר יעקב לא העלתה מקור חוקי אחר להטלת חובת תשלום על המדינה ולפיכך דחה את התביעה.
בית-המשפט העליון {מפי המשנה-לנשיא א’ ריבלין, בהסכמת השופטים ח’ מלצר ונ’ הנדל} קיבל את הערעור בחלקו.
לפי קביעתו סעיף 42 לפקודת הפרשנות (נוסח חדש) קובע כי:
“42. זכויות המדינה שמורות
אין חיקוק בא לגרוע מכל זכות של המדינה, או להטיל עליה חובה, אלא אם נאמר בו במפורש.”
לא אחת מתח בית-משפט ביקורת על סעיף זה, ועל זכות היתר שהוא מקנה למדינה ואכן מוטב היה אילו תשונה ברירת המחדל, כך שיחול דין אחד על המדינה ועל כל אדם או תאגיד אלא אם החקיקה קובעת במפורש אחרת. עם-זאת, כל עוד לא שונה הסעיף יש לכבדו.
בהתאם לסעיף, כתנאי להטלת חיוב על המדינה יש להראות כי החיוב הוטל בדרך מפורשת בחקיקה. המערערת מעלה שלושה מקורות עיקריים בהם מבקשת היא לראות חובה מפורשת שכזו – החקיקה המסמיכה שמכוחה חוקקה היא את חוקי העזר; חוקי העזר עצמם; וחוק החיוב בסלילה.
סעיף 1(א) לחוק לתיקון דיני הרשויות המקומיות (חיוב המדינה בסלילת רחובות), התשכ”ב-1962 {להלן: “חוק החיוב בסלילה”} קובע כדלקמן:
“1. חובת המדינה בסלילת רחוב או כביש
מועצת רשות מקומית רשאית להכריז כי רחוב פלוני או כביש פלוני הם ציבוריים; הכריזה כך, יהיה דין המדינה, לעניין חובת סלילתו או סלילת המדרכה שלו, על-פי חוק עזר שהותקן כדין על-ידי אותה רשות, כדין בעל נכס, אלא שלא תהא חייבת לשלם קנס על-פי אותו חוק עזר.”
לגישת בית-המשפט הפרשנות לפיה מקנה חוק החיוב בסלילה סמכות לרשויות המקומיות לגבות היטלי סלילה מהמדינה – היא הפרשנות המתיישבת ביותר עם לשון החוק ועם דברי ההסבר לו.
זאת ועוד, נפסק בעבר כי יש לפרש את סעיף 42 בצמצום ככל האפשר. מבין מתחם האפשרויות הפרשניות לחוק החיוב בסלילה, האפשרות לפיה חלה על המדינה חובה לשלם היטלי סלילה מגשימה בצורה הטובה ביותר את עקרון השוויון כפי שהוא בא לידי ביטוי בהנחיה זו.
פרשנות זו היא רצויה, שכן היא מצמצמת את תחולתו של סעיף 42 ומרחיבה את קשת המקרים שבהם לא תינתן למדינה הטבה לעומת בעלי נכסים אחרים.
אף אם נכונות טענותיה של המשיבה לפיהן קיימים טעמים טובים לפטור אותה מחובת התשלום – טעמים אלה מקומם בחקיקה שתסדיר את הנושא ותגביל את תחולתו של חוק החיוב בסלילה.
יצויין, עם-זאת, כי חוק החיוב בסלילה דורש גם כי הרחוב הגובל בנכס של המדינה יוכרז כרחוב ציבורי.
באשר להיטלי התיעול – אין החוק חל עליהם. במקרה זה יש לבחון את קיומה של סמכות לגבות היטלים מהמדינה בחוקי העזר שחוקקה הרשות המקומית או בחוק המסמיך. פקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות אינן מקימות סמכות מפורשת להטלת ההיטלים על המדינה.
לעניין קיומה של הסמכות בחוקי העזר יש להדגיש כי בית-משפט שלערעור אינו הסכים עם קביעת בית-המשפט קמא כי די בחוק העזר כדי להקים את הסמכות הנדרשת. אמנם, המונח “חיקוק” המופיע בסעיף 42 יכול להתייחס גם לחוקי עזר.
הפרשנות שלפיה “אין חוק עזר בא לגרוע מכל זכות של המדינה, או להטיל עליה חובה, אלא אם נאמר בו במפורש” יכולה להיות נכונה, כשלעצמה. אולם סעיף זה אינו משנה ממושכלות היסוד לפיהן חוקי העזר אינם יכולים לחרוג מהמסגרת החוקית שהוקנתה להן בחקיקה המסמיכה.
עוד נקבע, כי כאשר פקודת המועצות המקומיות הקנתה סמכות לגבות אגרות והיטלים – לא התייחסה היא לסמכות גבייה מהמדינה. משכך, אין בכוחם של חוקי העזר להקים סמכות זו בעצמם.
יחד-עם-זאת, גם מבחינה עקרונית, מקובל על בית-המשפט כי יתכנו טעמים טובים לפטור את המדינה מתשלום היטלי הסלילה והתיעול או למצער להפחית את התשלום בו עליה לשאת. טעמים אלה צריכים להישקל באופן רחב, ולא להיות תלויים בהחלטתה של כל מועצה או רשות מקומית כשלעצמה. עליהם להיות חלק ממדיניות גבייה כוללת.
לעניין זה מקובלת על בית-המשפט שלערעור מסקנתו של בית-המשפט קמא לפיה אין בחוק העזר את ההסמכה הנדרשת לצורך חריגה מברירת המחדל של סעיף 42.
דיני עשיית עושר ולא במשפט גם הם אינם יכולים לסייע למערערת לחייב את המדינה בהיטלי תיעול. על-פי החקיקה הקיימת לא מוטלת על המדינה החובה לשאת בהיטל. במקרה כזה, אין לומר כי עצם ההנאה מתשתיות שהוקמו במימונם של אלה החייבים על-פי החוק היא עשיית עושר “שלא כדין”. על-כן נקבע, כי קיימת למועצה המקומית באר יעקב סמכות לגבות היטלי סלילת רחובות מהמדינה, אולם אין לה סמכות לגבות מהמדינה היטלי תיעול.
יודגש, כי פסק-דין זה דן רק בשאלה העקרונית. נקבע כאמור, כי חוק החיוב בסלילה מקים סמכות לרשות מקומית לחייב את המדינה בהוצאות בגין סלילת כבישים ומדרכות, באופן העונה על דרישותיו של סעיף 42 לפקודת הפרשנות.
לאור הסעד שהתבקש ולנוכח הסכמת הצדדים, אין בפסק-הדין התייחסות לגובה ההיטל, לתחשיבים העומדים בבסיסו או לנסיבות המקימות את ההצדקה לגבייתו. כמובן, כל דרישת תשלום תצטרך לעמוד בתנאי הדין, להיות מבוססת על שומת אמת ולא לחרוג מהסמכות שניתנה למועצה. על דרישות התשלום לעמוד גם בכללים הרגילים של התיישנות ושל סבירות.
במקרה הקונקרטי לא נטען ובוודאי לא הוכח שהעבודות בוצעו ברחוב שהוכרז כרחוב ציבורי, ולכן נקבע כי המועצה המקומית באר יעקב לא תהיה זכאית להיטלים גם על-פי חוק החיוב בסלילה.
ניתן בזאת סעד המצהיר כי במצב המשפטי הנוכחי ניתן לחייב את המדינה בתשלום היטלי סלילת רחובות.
מקור המאמר – abc-israel.it
כל הזכויות שמורות למחבר המאמר. אין להעתיק את המאמר או חלקים ממנו, ללא אישור מפורש מאת המחבר אלא אם כן צויין אחרת.
האמור במאמר זה אינו מהווה כתחליף לקבלת ייעוץ משפטי של עורך דין ו/או בעל מקצוע רלבנטי אלא מהווה מידע כללי בלבד, אינו מחייב ואין להסתמך עליו בכל צורה שהיא. כל פעולה שנעשית בהסתמך על המידע המפורט במאמר נעשית על אחריות המשתמש בלבד.
